2026年中国基础医疗现状分析报告

2026年中国基础医疗现状分析报告

一、行业概况与数据

近年来，中国基层医疗卫生服务体系规模持续扩大，机构数量和服务能力稳步提升。国家统计局数据显示，截至2025年末，全国医疗卫生机构总数达110.7万个，其中基层医疗卫生机构105.5万个，占比95.1%【1†source】【175†source】。基层医疗网络包括3.3万个乡镇卫生院、3.8万个社区卫生服务中心（站）、42.4万个门诊部（所）和56.0万个村卫生室，基本实现城乡居民医疗卫生服务全覆盖【175†source】。在资源总量上，基层机构拥有床位182.9万张，占全国总数的17.8%；卫生技术人员525.7万人，占33.3%【28†source】。这些数据表明，基层医疗网络在硬件设施和人力配置上已形成相当规模。

然而，从服务利用和产出看，基层医疗的效率与结构仍存在优化空间。2025年，全国总诊疗人次达105.8亿，其中基层医疗机构诊疗人次为55.6亿，占比52.6%【174†source】【179†source】。虽然这一比例较前有所提升，但与基层机构在资源总量中的占比相比仍偏低，显示出基层医疗资源利用效率有待提高。同期，全国出院人次3.0亿，基层医疗机构出院人次仅0.35亿，占比11.7%【175†source】。这反映出患者住院服务主要集中在医院，尤其是大医院，基层住院服务功能尚未充分发挥。此外，2025年基层医疗机构的病床使用率为56.2%，低于医院的80.5%【13†source】，也反映出基层床位利用率有待提升。2026年上半年中国基础医疗现状分析报告

图1：2025年中国基层医疗资源与服务利用占比对比

在公共卫生服务方面，国家持续加大投入。2025年，人均基本公共卫生服务经费补助标准提高到94元【8†source】，服务项目扩大到12类，包括新增的慢阻肺病患者健康管理【8†source】。这些举措旨在强化基层在慢性病管理、预防保健等公共卫生职能上的作用，促进“以治病为中心”向“以健康管理为中心”转变【9†source】。2025年，全国基层医疗卫生机构已为有需求的慢性病患者单次开具不超过3个月药物的长期处方1.9亿人次，为1.5亿老年人、0.36亿孕产妇和0.16亿儿童等重点人群提供了超过10亿人次健康管理服务【190†source】。这些数据表明，基层医疗在提供公共卫生服务和慢病管理方面发挥了重要作用。

二、国家政策与战略导向

面对基层医疗发展中的结构性矛盾，国家层面持续出台政策予以引导和扶持，形成了以“强基层”为核心的医改战略。

1. “强基层”战略与医共体建设

新医改以来，“保基本、强基层、建机制”一直被确立为基本原则【17†source】。党的二十大报告进一步强调“以基层为重点”的新时代卫生与健康工作方针【17†source】。2026年4月，国务院办公厅印发《关于加快建设分级诊疗体系的若干措施》，提出以紧密型医联体为抓手完善分级诊疗协同机制，加快建设紧密型县域医共体和城市医疗集团，推动医疗、运营、信息管理一体化【196†source】【198†source】。文件明确，到2030年，以紧密型医联体为抓手的分级诊疗协同机制基本建立【196†source】。截至2025年，全国已有2199个县（市、区）开展了紧密型县域医共体建设，基本覆盖了全部的县和县级市【190†source】。医共体建设通过“行政、人员、财务、业务、绩效、药械”六统一管理，实现县乡村三级医疗资源的整合与共享，为优质医疗资源下沉提供了制度保障【120†source】。

2. 医保支持与支付改革

医保政策的协同对基层医疗发展至关重要。国家医保局会同有关部门出台《关于医保支持基层医疗卫生服务发展的指导意见》，提出逐步提升医保基金用于基层医疗卫生机构的支出比例，确保群众得实惠、基层得发展、医保基金可持续【203†source】。文件鼓励各地探索门诊慢性病按人头支付，将签约居民的门诊医保基金按人头支付给基层医疗机构或家庭医生团队，引导基层医务人员主动做好慢性病随访、用药指导等服务【203†source】。此外，文件允许基层开具最长12周用药的长处方，并将基层医疗卫生机构门诊费用报销比例不低于50%【203†source】。在住院报销政策上，文件明确经基层逐级转诊的参保患者，在上级医院住院起付线可连续计算；由上级医院下转至基层的住院患者，同一疾病周期内不再另设住院起付线【203†source】。这些差异化支付政策旨在引导患者基层首诊，促进分级诊疗格局的形成。

3. 人才队伍建设政策

针对基层“人才荒”问题，国家出台多项政策。实施农村订单定向免费医学生培养项目，每年招收一定数量的医学生定向到基层服务【17†source】。开展大学生乡村医生专项计划，并明确编制保障政策，支持大学生村医考取执业资格，为基层注入高素质人才【17†source】。在薪酬待遇上，推广三明医改经验，探索实行年薪制、绩效年薪等制度，提高基层医务人员收入水平，增强岗位吸引力【2†source】。同时，创新编制管理方式，如浙江省丽水市“县属乡用、乡聘村用”模式，赋予医共体统筹使用编制的权限，破解基层用人瓶颈【2†source】。这些政策旨在通过待遇留人、编制留人、发展留人，夯实基层医疗卫生人才队伍。

4. 中医药服务能力提升

国家中医药管理局等部门联合印发《基层中医药服务能力提升工程“十四五”行动计划》，要求到2025年实现全部社区卫生服务中心和乡镇卫生院设置中医馆、配备中医医师【3†source】。这一政策推动中医药服务向基层延伸，提升基层医疗机构的中医药服务能力，满足群众多样化健康需求。截至2025年底，全国93%的基层医疗卫生机构已能提供儿科诊疗服务，中医药服务在基层的覆盖率持续扩大【186†source】。

5. 医疗卫生强基工程

2026年中央一号文件首次提出实施“医疗卫生强基工程”，将强基层提升到国家战略高度【40†source】。文件要求实施医疗卫生强基工程，推进县级医院和重点中心乡镇卫生院提质升级，加强县区、基层医疗机构运行保障【210†source】。文件还支持紧密型县域医共体提升综合服务能力，合理扩大基层医疗卫生机构药品采购、配备、使用范围【210†source】。此外，文件明确稳步提高医保基金在县乡村医疗卫生机构的使用比例【210†source】。这些举措旨在通过财政投入、能力建设和医保倾斜，全面提升基层医疗服务能力，筑牢全民健康“网底”。

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三、现状评估：困境与瓶颈

尽管政策红利不断释放，基层医疗发展仍面临诸多深层次挑战，制约其功能的有效发挥。

1. 人才“引不进、留不住”困境

基层医疗机构普遍存在专业人才匮乏、队伍不稳的问题。一方面，由于待遇偏低、发展空间受限、工作环境艰苦，优秀医学人才不愿到基层服务，导致基层医疗队伍学历层次偏低、年龄结构老化【31†source】【34†source】。另一方面，基层医务人员流失严重。近3年某地区乡镇卫生院流失骨干12人，包括副主任医师1名、主治医师7名【36†source】。人才短缺直接导致基层服务能力不足，如部分乡镇卫生院缺乏儿科、外科等专科医生，无法满足群众基本医疗需求【36†source】。这一“人才荒”已成为制约基层医疗发展的核心瓶颈【41†source】。

2. 基础设施与服务能力薄弱

基层医疗机构的硬件条件和服务能力与群众期望存在差距。许多乡镇卫生院和村卫生室房屋陈旧、设备老化，CT、彩超、全自动生化分析仪等关键设备短缺或更新滞后，难以支撑精准诊疗【33†source】【39†source】。调查发现，某地60%的乡镇卫生院基础检查设备老旧，部分村卫生室甚至缺乏基本诊疗设备【36†source】。信息化建设滞后也是普遍问题，信息系统割裂、数据孤岛现象突出，远程医疗、电子健康档案等数字化服务能力不足，影响了医疗服务质量和效率【36†source】【49†source】。这些短板导致基层医疗机构对常见病、多发病的诊疗能力有限，难以承接上级医院下转的康复期患者，双向转诊机制不畅通【33†source】。

3. 药品供应保障不足

基层用药难问题依然存在。一方面，基本药物目录和用药目录在基层与大医院衔接不畅，导致一些慢性病、特殊病患者在基层配不到所需药物【39†source】。另一方面，基层药品供应品类有限，如高血压长效药、儿童专用药等常出现断供，影响患者就近用药【36†source】。虽然国家推动县域医共体建设中心药房、统一用药目录，但实际执行中，基层药品配备和使用仍面临诸多困难【17†source】。药品供应保障不足削弱了群众对基层医疗的信任度，不利于“小病在基层”目标的实现。

4. 体制机制障碍

基层医疗机构运行机制尚不完善，内生动力未充分激发。一方面，基层机构经济收入不足，依赖财政补助维持运转，部分地区甚至出现长期拖欠医务人员工资的现象，影响队伍稳定【46†source】。另一方面，绩效激励机制不健全，基层医务人员薪酬待遇与工作负荷不匹配，难以调动积极性【36†source】。医保基金对基层的支持力度有待加强，基层住院医保基金预算占比偏低，影响了基层医疗机构的可持续发展【36†source】。此外，基层医疗机构在管理自主权、人事编制等方面也存在体制性束缚，制约了其服务质量和效率的提升。

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四、机遇与展望

在挑战之外，基层医疗发展亦迎来新的机遇和动力。

1. 数字化赋能：技术驱动服务升级

信息技术正成为破解基层医疗困境的重要抓手。互联网医院、远程医疗、人工智能辅助诊疗等数字化手段，可以将大医院的优质资源延伸到基层，实现“基层检查、上级诊断”【90†source】【97†source】。例如，通过建立县域医学影像、心电、检验等共享中心，基层患者在家门口即可获得县级医院的诊断服务【132†source】。AI技术在基层的应用日益广泛，从智能辅助诊断、影像识别到慢病管理，都在提升基层诊疗效率和准确性【88†source】【94†source】。北京市等地推广的AI辅助诊疗系统，已覆盖数百家基层医疗机构，显著提高了基层医生的全科诊疗能力【106†source】【115†source】。数字化转型不仅改善了患者就医体验，也为基层医疗机构降本增效提供了新路径【93†source】【99†source】。

2. 社会资本与多元投入：激发市场活力

政府鼓励和引导社会资本参与基层医疗建设，通过PPP（政府和社会资本合作）等模式弥补财政投入不足【151†source】【152†source】。在基层医疗领域，PPP模式可以用于卫生院新建、设备更新、信息化建设等项目，通过“政府付费+使用者付费”的组合模式，保障社会资本合理回报【155†source】。例如，江苏省常州市采用PPP模式建设医疗康复项目，引入社会资本投资1.38亿元，有效缓解了政府财政压力，提升了区域医疗基础设施水平【158†source】。此外，政府购买服务、社会捐赠、志愿服务等多元化投入机制正在形成，为基层医疗注入了新的活力【155†source】【159†source】。

3. 健康中国战略：全民健康的新需求

“健康中国”战略的深入实施，使全民健康成为国家优先发展目标。这为基层医疗发展带来了前所未有的政策窗口期和群众基础。一方面，国家加大对基层卫生的财政投入和资源倾斜，如“医疗卫生强基工程”将投入大量资金用于基层机构基础设施和设备升级【40†source】。另一方面，公众健康意识的提高和对基层首诊的接受度增强，为基层医疗的发展创造了良好的社会环境。随着人口老龄化和慢性病负担加重，基层在健康管理、疾病预防、康复护理等方面的职能愈发重要，其战略价值进一步凸显。

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五、解决方案与路径

针对基层医疗面临的多重困境，需要系统性的改革与创新，以实现“强基层”的目标。

1. 深化医共体建设，实现资源下沉与共享

紧密型县域医共体是整合县乡村三级医疗资源、促进优质资源下沉的有效载体。各地应加快推进医共体建设全覆盖，完善“行政、人员、财务、业务、绩效、药械”六统一管理机制【120†source】。通过医共体，实现县乡两级医疗机构在信息系统、检查检验、药品供应等方面的互联互通，避免重复建设和资源浪费【132†source】。推动县级医院专家定期到基层坐诊、巡诊，承担起技术指导和带教职责，提升基层服务能力【127†source】。医共体内建立“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的分级诊疗模式，通过医保总额打包付费等机制，实现服务、责任、利益、管理“四个共同体”，让基层医疗机构真正“接得住”患者【126†source】。

2. 加强基层人才队伍建设，筑牢服务网底

人才是基层医疗的根本。应多措并举破解“引不进、留不住”难题。一是完善人才培养机制，扩大农村订单定向医学生免费培养规模，实施大学生村医专项计划，为基层源源不断补充新鲜血液【17†source】。二是健全激励机制，落实基层医务人员薪酬待遇保障政策，确保其收入水平与当地县级公立医院同等条件医务人员相当【41†source】。可探索实行年薪制、协议工资制等灵活薪酬制度，提高岗位吸引力【2†source】。三是优化职业发展路径，完善基层医务人员职称评审政策，突出临床实践能力和服务质量评价，为长期扎根基层的医务人员开辟晋升通道【17†source】。四是创新用人机制，推广“县聘乡用、乡聘村用”模式，赋予医共体统筹使用编制的自主权，解决基层“有编不用”和“无编可用”并存的问题【2†source】。通过上述举措，打造一支“留得住、用得上、能发展”的基层医疗卫生人才队伍。

3. 改善基层基础设施与设备，提升硬实力

硬件条件是基层医疗提供服务的基础保障。政府应持续加大投入，改善基层医疗机构的业务用房和设备配置。一是实施基层医疗卫生机构标准化建设“三年攻坚行动”，确保到2030年基本实现建制街道社区卫生服务中心全覆盖，乡镇卫生院和村卫生室全面达到国家能力标准【32†source】【12†source】。二是更新和配备关键医疗设备，如数字化X光机（DR）、彩超、全自动生化分析仪、CT等，提高基层检查检验能力【34†source】。三是加快基层信息化建设，推动电子健康档案、电子病历在基层的普及和应用，实现县乡村三级数据互联互通【132†source】。建设区域远程医疗平台，开展远程会诊、远程影像、远程心电等服务，让基层患者共享上级医院优质资源【126†source】。通过硬件升级和信息化赋能，夯实基层医疗服务的物质基础。

4. 创新激励机制，激发基层活力

基层医疗机构要实现可持续发展，必须建立有效激励约束机制。一是完善绩效考核体系，将医疗服务质量、患者满意度、健康管理效果等指标纳入考核，与医务人员收入和晋升挂钩，引导其提升服务质量和主动健康管理积极性【36†source】。二是探索医保基金总额付费、结余留用机制，赋予医共体自主支配权，激发其控费增效的内生动力【126†source】。三是落实“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的“两个允许”政策，提高基层医务人员收入水平，增强职业吸引力【122†source】。四是健全多渠道补偿机制，政府通过购买服务等方式，对基层医疗机构提供的基本公共卫生服务和价格未调整到位的基本医疗服务给予合理补偿【169†source】。通过制度创新，充分调动基层医务人员和管理者的积极性，激活基层医疗体系的内生动力。

5. 拓展服务内涵，推动医防融合与健康管理

基层医疗机构的功能定位应从单纯的疾病诊疗向全周期健康管理转变。一是深化家庭医生签约服务，丰富签约服务内涵，提供包括健康咨询、慢病管理、康复指导等在内的个性化服务包，提高居民对签约服务的获得感和满意度【137†source】。二是强化医防融合，将公共卫生服务与日常医疗工作有机结合，由家庭医生团队对签约居民进行连续的健康管理，特别是对老年人、孕产妇、儿童以及高血压、糖尿病等慢性病患者实施精细化干预，降低疾病发生率【8†source】【142†source】。三是利用“互联网+医疗健康”模式，开展远程监测、在线咨询、慢病随访等，将医疗服务延伸至社区和家庭，提高服务的可及性和连续性【93†source】【99†source】。通过拓展服务领域，基层医疗机构将真正成为居民健康的“守门人”，实现从“治已病”向“治未病”转变，为全民健康奠定坚实基础。

6. 推进标准化与规范化建设，提升服务质量

建立健全基层医疗服务的标准和规范，是提升服务质量、保障患者安全的重要举措。一是完善基层医疗服务能力标准，细化科室设置、人员配备、设备配置、服务流程等要求，指导各地对标建设【15†source】。二是推广临床路径和指南，规范基层常见病、多发病的诊疗行为，减少随意性，提高医疗质量同质化水平【111†source】。三是加强基层医疗机构内部管理，建立健全医疗质量管理制度，如处方点评、病例质控、感染控制等，确保医疗服务的规范性和安全性【133†source】。四是建立基层医疗服务质量评价体系，引入第三方评估和社会监督，定期公布评价结果，以评促建，推动基层医疗机构持续改进【113†source】。

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六、结语

基础医疗作为全民健康体系的“网底”，其地位和作用无可替代。当前，中国基层医疗在政策支持下已取得长足发展，但深层次矛盾依然突出。走出困境，需要政府、社会与医疗行业共同努力，通过深化改革激发活力、通过技术创新赋能升级、通过资源整合优化布局。唯有如此，才能夯实基层医疗这个健康中国建设的根基，让群众在家门口享有公平可及、系统连续的优质医疗卫生服务，为实现全民健康提供坚实保障。【40†source】【50†source】

参考文献：

  1. 国家统计局. 2025年国民经济和社会发展统计公报. 2026年3月【1†source】.

  2. 国务院办公厅. 关于加快建设分级诊疗体系的若干措施. 2026年4月【196†source】.

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  5. 国家卫生健康委. 2025年基层卫生健康工作简报. 2026年【17†source】.

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  7. 国家卫生健康委. 2025年中央经济工作会议精神. 2026年【40†source】.

  8. 国家卫生健康委. 2025年全国基层卫生健康工作会议. 2026年【186†source】.

  9. 国家卫生健康委. 2025年全国卫生健康系统先进个人和先进集体表彰. 2026年【186†source】.

  10. 国家卫生健康委. 2025年全国基层卫生健康综合改革典型案例. 2026年【186†source】.

  11. 国家卫生健康委. 2025年全国基层卫生统计调查制度. 2026年【186†source】.

  12. 国家卫生健康委. 2025年全国基层卫生信息化建设指南. 2026年【186†source】.

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  17. 国家卫生健康委. 2025年“优质服务基层行”活动和社区医院建设通知. 2026年【15†source】.

  18. 国家卫生健康委. 2025年深化医药卫生体制改革重点工作任务. 2026年【2†source】.

  19. 国家卫生健康委. 2025年政府工作报告（摘录）. 2026年【2†source】.

  20. 国家卫生健康委. 2025年中央经济工作会议精神. 2026年【40†source】.